Civil Aviation Technology College (CATC),IRAN

پنج شنبه, 01 تیر 1396

بوروكراسي و نقش فناوري اطلاعات در تعديل آن

 

مقدمه:
بوروکراسی از دو کلمه بورو به معنی دفترکار و یا میز تحریر وکراسی به معنای حکومت و اداره کردن تشکیل شده است. بوروکراسی اصطلاح جدیدی نیست واز دوران قدیم برای توصیف نظام های اداری بکار می رفته است هم زمان با پیشرفت و توسعه تمدنها، مدیریت دولتی و بوروکراسی نقش مهمی در رشد و توسعه جوامع داشته اند. بوروکراسی برای چندین هزار سال است که یک نهاد اساسی در حکومت بوده است. تمامی امپراتوریهای باستانی و بسیاری از نظامهای پادشاهی قبل از دوران مدرن بوروکراسیهای کم و بیش پیشرفته ای را ایجاد کرده بودند. با این وجود بوروکراسیها با دربرداشتن سلسله مراتبی از مقامات منتصب (انتصابی)، چه در ساختار و چه در هدف و مقصود، هیچ گاه دموکراتیک نبوده اند. آنها فقط طراحی شده بودند تا نظامهای پادشاهی را قادر سازند که قلمرو و حوزه تحت اختیارشان را اداره کرده، گسترش داده و همچنین در برابر تهاجم های همسایگان ازآن حفاظت نمایند. اما دموکراسیهای مدرن تحت تاثیرصنعتی شدن و الزامات حکمرانی دموکراتیک، کارکردهای نوین متعددی را به کارکردهای بوروکراسیهای باستانی افزوده اند. تحلیل جامع این مفهوم را ماکس وبر جامع شناس آلمانی صورت داده است. نظریه وبر یکی از پایه ها و درواقع مهمترین اصل نظری مدیریت دولتی سنتی محسوب می شود.
نظریه بوروکراسی وبر:
به نظر وبر بوروکراسی شکلی از اختیار بر مبنای عقلانیت و قانون مندی است، شکل بوروکراتیک به این دلیل عقلایی است که در چهارچوب آن، هر وسیله ای به صورت آگاهانه برای دستیابی و تحقق اهداف مشخص طراحی می شود و به این دلیل قانونی است که فقط در محدوده قانون به افراد اجازه می دهد که به اعمال اختیار و صدور دستور بپردازند. به عبارت دیگر قدرت به وسیله قانون اعطاء شده و به وسیله آن نیز سلب می شود و به همین دلیل این نوع اختیار مبنای اصلی نظریه بوروکراسی را تشکیل می دهد. وبر با این استدلال از تفکر اختیار عقلایی- قانونی، شش اصل را برای توصیف بوروکراسی مطرح نموده است:
1-    اختیار: به موجب این اصل، میزان قدرت و حق صدور دستور در یک پست سازمانی به وسیله قوانین و مقررات مشخص می شود، بنابراین اختیار از قانون و مقررات تدوین شده ناشی می شود و پیروی از هیچ نوع اختیار دیگری مجاز نمی باشد.
2-    سلسله مراتب: به موجب این اصل، روابط بین  پستها مشخص شده و معلوم می گردد یک  پست به چه پستهائی پاسخگوست و چه پستهائی نیز به آن پاسخگو هستند. سلسله مراتب موجب ایجاد یک نظام بالادست –  زیردست
   می شود که در آن، ادارات یا پستهای بالاتر بر ادارات یا پستهای پایین تر نظارت می کنند. طبق این اصل، اختیار و        قدرت متعلق به شخص نیست بلکه متعلق به جایگاه او در سلسله مراتب اداری است.
3-    غیر شخصی بودن: طبق این اصل، مدیریت درادارات بر مبنای اسناد مکتوب ، ثبت و ضبط وقایع صورت می پذیرد و کمک می کند تا یک مقام اداری در برخورد با مسائل دچار ابهام و سردرگمی نشده، به موارد قبلی رجوع کند. طبق این اصل بقای سازمان مستقل از زندگی کارکنان و کاملا غیر شخصی است، بنابر این اعمال نظر و سلیقه شخصی صورت نمی پذیرد.
4-    شایستگی فنی: طبق این اصل، مدیریت و انجام امور اداری بر مبنای شایستگی و تخصص صورت می گیرد و تنها افرادی به انجام امور می پردازند که توانائی و لیاقت انجام آنها را داشته باشند. ادارات می بایست اقدام به استخدام افراد از طریق آزمون نمایند و هرگونه ورود به یک شغل بر مبنای  روابط شخصی ممنوع است، ضمن اینکه کارکنان درطول دوران خدمت خود آموزش دیده تا شایستگی آنها حفظ شود.
5-    استخدام تمام وقت: بر مبنای این اصل، امور اداری به صورت تمام وقت بوده، لازم است کارکنان تمام وقت خود را به شغل اداری اختصاص دهند. وبر این اصل را به این دلیل عنوان می کند که تا قبل از آن، شغل اداری به عنوان فعالیت  دست دوم تلقی می شده است و از این رو کارائی لازم را نداشته است.
6-    حاکمیت قوانین و مقررات: قوانین و مقررات حاکم بر یک سازمان باعث می شود که از طریق آن مقامات اداری به فعالیت بپردازند، بنابراین در همه جا و در همه حال قانون ملاک تصمیم گیری و عمل است. قوانین و مقررات موجب جلوگیری از وابستگی سیاسی و یا باند بازی در سازمانهای دولتی می شوند.
به عقیده وبر بوروکراسی موجب دقت، سرعت، کاهش هزینه هاو وحدت رویه می شود. ( فرد ریگز معتقد است در کشورهای در حال توسعه بوروکراسی وبر چندان مناسب نیست و با واقعیات همخوانی ندارد. به عقیده او توزیع نا عادلانه خدمات، فساد نهادینه شده، عدم کارائی در اجرای مقررات، جانبداری از خویشاوندان در استخدام، ایجاد قلمرو بوروکراتیک به منظور حفاظت از خویش و به طور کلی با یک شکاف بارز بین انتظار رسمی و رفتار عملی همراه است.)
وبر بوروکراسی را بهترین شیوه تحقق کارائی و عقلائی ترین ابزار شناخته شده برای کنترل افراد می دانست،  زیرا بوروکراسی موجب می شود که فرآیند های اداری تا جایی که امکان دارد عینی، عقلائی و غیر شخصی شوند. با این وجود خود وبر طرفدارصرف بوروکراسی نبود و تنها آن را توصیف کرد زیرا بوروکراتیزه شدن سازمانها را اجتناب ناپذیر می دانست . بخش عمده نگرانی وبر در مورد قدرت و سلطه در جوامع بود به ویژه اینکه وی معتقد به عقلانیت در اعمال قدرت بود و بوروکراسی را شکلی از سلطه بر مبنای اختیار عقلائی می دانست. او معتقد بود که در بوروکراسی، قوانین و مقررات موجب جلوگیری از باند بازی و اعمال روابط در خدمات دولتی می شود و نظامی غیر شخصی به وجود می آید. به  عقیده او بوروکراسی هم عقلائی و هم عادلانه است و چون مبتنی بر قوانین و مقررات است منجر به تحقق عدالت می شود. وی تاکید می کند که بوروکراتها باید قوانین و مقررات را به صورت غیر شخصی اجرا نمایند، اما این هشدار را نیز می دهد که مبادا بوروکراسی و بوروکراتها از وظایف قانونی خود پا را فراتر نهاده، در پی کسب منافع فردی خود گام بردارند و برای جلوگیری از این وضعیت اشاره می کند که مدیران دولتی باید از سیاست دور نگه داشته شوند.
بوروکراسی در مقابل دمکراسی: ( اداره دولتی نوین)
دمکراسی واژه یونانی است و ترکیبی از demos  به معنی مردم و kratein به معنی حکومت کردن است، به این ترتیب دمکراسی بعنی حکومت به وسیله مردم. قدیمی ترین تعابیر در مورد دمکراسی را اندیشمندان و سیاستمداران یونان باستان مطرح ساخته اند. پریکلس، حاکم مشهور آتن در بیانیه ای نظام سیاسی آتن را دمکراتیک خواند، چون اداره آن در دست تعداد اکثریت بود و ارسطو نظام دمکراتیک را نظامی می دانست که به همه شهروندان اجازه مشارکت سیاسی در امور جامعه را بدهد.کارل فردریش از نظریه پردازان مدیریت دولتی، دمکراسی را عمل برطبق خواسته ها و ترجیهات عموم مردم می داند.کوهن نیز دمکراسی را نظام حکومتی می داند که درآن اعضای جامعه به طور مستقیم یا غیرمستقیم در اتخاذ تصمیماتی که مربوط به آنهاست مشارکت می کنند. ردفورد در کتاب خود به عنوان دمکراسی در دولت اداری، دمکراسی را مبتنی بر مفاهیمی نظیر عدالت، برابری و مشارکت می داند. وی بعدها ویژگیهای دیگری برای دمکراسی بر می شمارد نظیر دسترسی به اطلاعات، دسترسی مستقیم یا غیر مستقیم به مراکز تصمیم گبری، توانایی اظهارنظر و بیان موضوع و مطلبی بدون هیچ گونه محدودیتی، توانایی طرح دعوی و مطالبات فردی بدون ترس از مجازان و رسیدگی به تمامی مطالبات مطرح شده. یکی از چالشهای پیش روی اندیشمندان مدیریت دولتی در بحثهای مربوط به دمکراسی این بوده است که آیا بدنه اداری بوروکراتیک با یک حکوکت دمکراتیک سازگار است؟ بدین معنی که حاکمیت، اهداف و برنامه های بوروکراتیک را تدوین نموده طوری که بوروکراسی بدون توجه به دمکراتیک بودن یا نبودنش به اجرا در می آید. افراد زیادی وجود داشته اند که مشکلی در این وضعبت نمی دیدند به عنوان نمونه کلولند می نویسد: تفاوت میان این دو در سازمان اداری آنها نیست بلکه دروجود یا عدم وجود یک بدنه نماینده و کنترل کننده (مقامات منتخب) درخارج از ساختار اداری است که از قدرت لازم برای تعیین خواست مردم و تقویت و پی گیری آن از طریق نظارت برکار اداره برخوردار باشند. از طرفی اندیشمندان مختلفی نیز بوده اند که معتقدند یک حکومت دمکراتیک  نه تنها باید مبتنی بر اصول دمکراتیک باشد بلکه اداره آن نیز می باید به صورت دمکراتیک باشد. این اظهارات متفاوت موجب شده است بحث در مورد روابط میان بوروکراسی و دمکراسی همواره تداوم داشته باشد.
انسان گرایی سازمانی:
در اداره دولتی نوین انتقاد می شود که مدیریت دولتی سنتی جوانب انسانی سازمان را نادیده گرفته، به افراد صرفا به منزله اجزای ماشین بوروکراسی می نگرد که در زمان لازم می توانند جایگزین گردند، به همین دلیل این رویکرد بوروکراسی را در تناقض با دمکراسی می داند که مستلزم توجه به افراد و مشارکت آنها در امور است. بنا براین یکی از محورهای مهم اداره دولتی نوین با انسان گرایی شناخته و تاکید می شود که همواره ارزشهای سازمانی مقدم بر ارزشهای انسانی نیست و یکی از مهمترین وظایف دولتها، ایجاد دمکراسی و توجه به ارزشهای انسانی چه در داخل سازمانهای دولتی و چه در تعاملات آنها با شهروندان می باشد. مهمترین پژوهش مرتبط با انسان گرایی که مبنای نهضت روابط انسانی را تشکیل می دهد، مطالعات هاثورن به رهبری التون مایو بود که در کارخانه هاثورن با هدف بررسی تاثیر شرایط فیزیکی محیط کار بر بهره وری کارکنان به انجام رسید. در کمال ناباوری نتایج غیر منتظره ای حاصل شد به طوری که در هر دو حالت بهبود و افول شرایط فیزیکی بهره وری کارکنان افزایش یافت ، در نهایت با بررسی مایو و همکارانش مشخص گردید که عوامل دیگری رفتار کارکنان را تحت تاثیر قرار داده اند، این عوامل شامل توجه به کارکنان و نیز تغییر در رفتار سرپرستان کارکنان به واسطه انجام پژوهش و حضور محققان بود. در مجموع، این مطالعات به کشف سازمان غیر رسمی و تاثیرعوامل اجتماعی بر رفتار و عملکرد افراد انجامید. اگر چه این مطالعه مساعدت های بی نظیری را در زمینه انسان گرائی و توجه به انسان در سازمان فراهم نمود اما انتقاد اساسی به آن این است که این مطالعات صرفا با هدف افزایش کارائی و بهره وری صورت پذیرفته و به خاطر انسان بودن افراد وشان انسانی آنها انجام نشده است. در این زمینه چستر برنارد در کتاب وظایف مدیر اجرائی عنوان می کند، اگر سازمانها خواهان همکاری افراد هستند باید بتوانند آنها را به گونه ای بر انگیزانند که به صورت داوطلبانه به همکاری با سازمان بپردازند و این مستلزم توجه به عوامل اجتماعی است زیرا عوامل اجتماعی زیربنای رفتار همکاری گونه اند. وی بیان می کند که در گذشته صرفا سازمان رسمی مد نظر قرار می گرفت که مبتنی بر مفاهیمی مانند اختیار، سلسله مراتب، نظم و کنترل بود در حالی که اگر سازمانها به دنبال همکاری داوطلبانه افرادند باید به سازمان غیر رسمی نیز توجه نمایند.
تاثیر فناوری اطلاعات بر بوروکراسی:
یکی از عواملی که موجب تعدیل سلسله مراتب اداری و اصلاح ساختار بوروکراسی گردیده، فناوری اطلاعات است که ارائه خدمات را کارآمدتر و تعاملات بین افراد را تسریع کرده است . بکارگیری فناوری اطلاعات می تواند به افزایش کارائی بوروکراسیهای دولتی و میزان پاسخگوئی آنها به شهروندان و یا مراجعه کنندگان سازمان های دولتی کمک بسیار زیادی نماید. هیوز عنوان می کند که فناوری اطلاعات می تواند منجر به تعدیل سلسله مراتب سازمانی و کاهش نیاز به مدیران میانی گردد. زیرا گردش اطلاعات درسازمان می تواند از طریق پایگاههای اطلاعاتی (سیستم های انوماسیون اداری ویا وب سایتها ) صورت پذیرد و این امر نیاز به نامه نگاری در سلسله مراتب اداری را کاهش می دهد. دراین حالت اگرچه بوروکراسی همچنان پابرجا  خواهد بود و سلسله مراتب نیز به کلی از بین نمی رود، ولی تعداد سطوح سازمانی کم خواهد شد. به عقیده هیوز دولتها می توانند با استفاده از فناوری اطلاعات بسیاری از وظایف و خدمات را از طریق تعامل الکترونیکی با شهروندان به انجام برسانند، به عنوان مثال پرنمودن فرم های اظهارنامه مالیاتی، تکمیل و تحویل آن و ارزیابی مالیاتی به روش الکترونیکی و از طریق پایگاههای اینترنتی.  همچنین فناوری اطلاعات موجب شکل گبری تشکل های مجازی می شود که تحت یک ساختار فیزیکی و رسمی قرار ندارند و امور مختلف  را از هر مکانی انجام  می دهند. همچنین این امکان وجود دارد که تحت تاثیر دولت الکترونیک، در سازمان بوروکراتیک تغییرات بنیادی حاصل شده و آنچه باقی می ماند یک بوروکراسی باشد که کاملا با بوروکراسی قبلی متفاوت است.
تفاوتهای کلی بوروکراسی سنتی در مقابل اینفوکراسی (دولت ها و سازمانهای مبتنی بر فناوری اطلاعات):
در بوروکراسی وبری (سنتی) حوزه های مشخص و مرزبندی شده اختیار و قدرت اداری، حیطه اقدامات و فعالیتها، منابع و در مجموع مشروعبت، مسئولیت و پاسخگویی سازمانی را تعریف می کنند، درحالی که در اینفوکراسی حوزه های اختیار و قدرت ممکن است فراتر از یک سازمان امتداد یابد.
در بوروکراسی وبری سلسله مراتب سازماندهی شده ای از پست ها و افراد، مسئولیتها و نحوه پاسخگوئی اعضای سازمان را تعریف می کنند. درعین حال که ارتباطاتی را به منظور انتقال اطلاعات در جهت های مشخص در سازمان فراهم می نمایند. دراینفوکراسی اطلاعات بدون توجه به لایه های سلسله مراتبی در کل سازمان به گردش در می آید و سازمان از انحصارگرایی اطلاعاتی خارج می شود. در یک سازمان شبکه محور، اطلاعات می تواند هم زمان در دسترس کلیه افراد قرار گیرد. از این رو لایه های میانی مدیریت حذف شده، اما ساختار سلسله مراتبی سازمان به طورکلی از بین نمی رود.
در بوروکراسی سنتی مدیریت امور معمولا بر مبنای مستندات مکتوب صورت می پذیرد. اسناد اصلی بایگانی می شوند. این اسناد، قوانین رفتار حرفه ای هستند. برخی از قوانین مورد تبعیت قرار می گیرند و برخی موارد نیز به جهت عدم انطباق قوانین و مقررات با شرایط موجود مورد پذیرش قرار نمی گیرند. در اینفوکراسی قوانین و مقررات ممکن است مکتوب نباشند اما در مقابل از طریق نرم افزارها و پایگاههای داده، برنامه ریزی شده هستند. در این مورد اگرچه توانمندی کارکنان افزایش می یابد اما در عین حال میزان آزادی عمل آنها دراقدام خارج از چهارچوب قوانین محدود می شود.
در بوروکراسی سنتی کارکنان بی طرف اند و به صورت غیرشخصی عمل می کنند زیرا ملزم اند تا این گونه باشند. هرچند استثنائاتی مانند بوروکراتهای سطح خیابان(نیروهای حراست، نگهبانها، نیروهای انتظامی مستقر در سطح شهر و خبرنگاران...) وجود دارند که به منظور اعمال سلایق خود قوانین را دور می زنند. گردش اطلاعات به علت فقدان کارائی کانال های ارتباطی به کندی صورت می پذیرد، ضمن اینکه زمان زیادی طول می کشد تا بازخور به ارباب رجوع انتقال یابد. در اینفوکراسی ضمن اینکه کارکنان همانند بوروکراسی سنتی بی طرف و غیرشخصی عمل می کنند، اما اطلاعات به سرعت و فوری مبادله می گردند و اغلب اوقات فرآیندهای  پردازش اطلاعات، نیازی به نیروی انسانی نداشته و بازخور به مراجعین به سرعت صورت می پذیرد.


گرد آوری و تدوین :  سیامک صالحی سرپرست فناوری اطلاعات دانشکده